【行政復議糾紛】申請人以《已證實虛開通知單》屬于行政確認行為、不屬于內部行政行為為由,提起行政復議,稅局認為《已證實虛開通知單》不屬于復議范圍。再審法院認為,其作為內部流轉的文書、未對相關方的權利義務進行具體設定,不必然或直接對相關方產生實際影響。稅務局及一、二審法院認為再審申請人對涉案《已證實虛開通知單》的復議申請不屬于行政復議的受案范圍,有事實和法律依據。再審的理由不成立予以駁回:(2019)桂行申347號

河南省醫藥藥材集團有限公司、國家稅務總局玉林市稅務局稅務行政管理(稅務)再審審查與審判監督行政裁定書

發布日期:2020-04-09

廣西壯族自治區高級人民法院行 政 裁 定 書

(2019)桂行申347號

再審申請人(一審原告、二審上訴人)河南省醫藥藥材集團有限公司。住所地:河南省鄭州市金水路96號。

法定代表人石寶廷,副董事長。

委托代理人趙清海,北京德和衡(上海)律師事務所律師。

被申請人(一審被告、二審被上訴人)國家稅務總局玉林市稅務局。住所地:廣西玉林市江岸路97號。

法定代表人王強,局長。

委托代理人向哲,北京大成(南寧)律師事務所律師。

委托代理人黃瑞秋,玉林市稅務局法制科科長。

再審申請人河南省醫藥藥材集團有限公司(下稱河南藥材集團公司)訴被申請人國家稅務總局玉林市稅務局(下稱玉林市稅務局)稅收行政復議糾紛一案,玉林市中級人民法院于2019年5月31日作出(2019)桂09行終99號行政判決,已經發生法律效力。河南藥材集團公司不服,向本院提出再審申請。本院于2019年10月12日立案并組成合議庭進行審查,現已審查終結。

玉林市玉州區人民法院一審查明:2017年9月7日,原玉林市國家稅務局稽查局作出協查編號分別為445090000170027、445090000170082、445090000170083、445090000170084、445090000170085、445090000170086、445090000170087、445090000170088、445090000170089等9份《稅收違法案件協查函》,請求鄭州市國家稅務局協助查詢相關企業涉嫌虛開系列案件的情況,其中附有9份《己證實虛開通知單》,河南藥材集團公司認為《已證實虛開通知單》屬于行政確認行為,不屬于內部行政行為,該行政行為嚴重違反行政程序正當原則、無視河南藥材集團公司的知情權、參與權和救濟權,向原玉林市國家稅務局提出行政復議,原玉林市國家稅務局認為《已證實虛開通知單》屬于內部行政行為,不屬于《中華人民共和國行政復議法》第六條和《稅務行政復議規則》第十四條規定的復議范圍,于2018年5月29日作出玉市國稅復不受字[2018]02號《不予受理決定書》(下稱2號《決定書》),決定對河南藥材集團公司的復議申請不予受理。河南藥材集團公司不服而提起本案訴訟,請求撤銷2號《決定書》,判令原玉林市國家稅務局受理其提出的復議申請。

玉林市玉州區人民法院一審認為,根據《稅收違法案件發票協查管理辦法(試行)》(以下簡稱《發票協查管理辦法》)第二條“稅收違法案件發票協查是指查辦稅收違法案件的稅務稽查局(以下簡稱委托方)將需異地調查取證的發票委托有管轄權的稅務稽查局(以下簡稱受托方),開展調查取證的相關活動?!钡谄邨l“委托方根據案件查辦情況,確定協查對象,需要發起委托協查的,向受托方發出《稅收違法案件協查函》…”第九條第一款“已確定虛開發票案件的協查,委托方應當按照受托方一戶一函的形式出具《已證實虛開通知單》及相關證據資料,并在所附發票清單上逐頁加蓋公章,隨同《稅收違法案件協查函》寄送受托方?!钡囊幎?,《已證實虛開通知單》屬于《稅收違法案件協查函》的內容函件,而《稅收違法案件協查函》則是查辦稅收違法案件的稅務稽查局將需異地調查取證的發票委托有管轄權的稅務稽查局開展調查取證的相關活動的委托協助函。所以,《已證實虛開通知單》從其作用或本質上來看應屬于行政機關的內部行為,即便外化,但也未對當事人的權利義務直接作出處理,仍需其他行政機關另行作出行政處理決定。原玉林市國稅局按照《中華人民共和國行政復議法》第十七條和《稅務行政復議規則》第四十五條的規定,作出的2號《決定書》認定事實清楚,程序合法,適用法律正確。判決:駁回河南藥材集團公司的訴訟請求。

河南藥材集團公司不服一審判決提出上訴,玉林市中級人民法院二審判決駁回上訴,維持一審判決。

再審申請人河南藥材集團公司申請再審稱:涉案的《已證實虛開通知單》成為了申請人的主管稅務機關認定納稅人取得的發票系虛開的發票,并要求申請人補繳稅款的唯一證據,已經外化。二審法院認為《已證實虛開通知單》起到了“證實相關企業存在虛開發票之事實”的作用,卻又認定《已證實虛開通知單》“對處于下游企業河南藥材集團公司的權利義務并不產生直接的影響”,顯然自相矛盾?!兑炎C實虛開通知單》對虛開事實的認定將舉證責任倒置,原本稅務機關需要通過調查、搜集足以證明該虛開事實的證據?!兑炎C實虛開通知單》證實虛開事實后,稅務機關證明申請人有虛開事實的舉證責任消滅,申請人承擔了證明不存在虛開事實的舉證責任?!兑炎C實虛開通知單》將證明不存在虛開事實的義務強加于申請人,二審法院認為這強加的義務對申請人的權利義務不會產生直接影響,顯然是矛盾的。此外,確認性質的內部行為,無論表現為行政機關內的事實認定階段,抑或表現為一行政機關對另一行政機關的協力行為,實踐中都未必會按照事實認定、作出決定到最后宣告的程序展開。從有效救濟行政相對人的目的出發,應當肯定確認性質的內部行為的涉權性。國家稅務總局出具的某《行政復議決定書》中,總局認為:單純認定事實的行政文書,應當進行實體審理。該案例中,稅務處理決定書僅僅認定了虛開的事實而并未做如何處理,總局依然認為屬于行政復議的實體審理范圍。本案中,申請人的稅務機關僅憑《已證實虛開通知單》就要求申請人補繳稅款及滯納金,顯然已經外化。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第(四)項的規定,提起再審申請,請求:1.撤銷一審判決。2.撤銷二審判決。3.撒銷2號《決定書》,并判令被申請人受理申請人的行政復議申請。

被申請人玉林市稅務局答辯稱:(一)原玉林市國家稅務局稽查局開具《已證實虛開通知單》的行為屬于內部行為,并非對外行政確權行為,對相對人的權利義務不產生直接的影響。根據《發票協查管理辦法》第二條、第九條、第十條之規定,稅收違法案件發票協查是稅務系統內部協同調查取證的方式。從《稅收違法案件協查函》內容上看,上游稅務機關明確要求下游稅務機關查清下游涉案企業的基本情況、增值稅抵扣憑證協查對應的物流、票流、資金流方面進行核查?!兑炎C實虛開通知單》只是《稅收違法案件協查函》的附件,同屬于異地稅務機關之間的協查文件,僅供稅務機關內部使用,并不直接送達行政相對人。受托方稅務稽查局在收到《稅收違法案件協查函》以及《已證實虛開通知單》后對相關受托方納稅人展開調查,以調查下游企業是否存在稅收違法行為?!抖愂者`法案件協查函》以及《已證實虛開通知單》只是委托案件協查的內部文件及線索,僅作為稅務機關的內部往來行政公文,并非對外行政確權行為,對相對人的權利義務不產生直接的影響。如被答辯人對相關行政處理或行政處罰不服的,應向作出具體行政處理或處罰的行政機關提起復議或訴訟。(二)本案不屬于行政復議受案范圍,答辯人作出不予受理復議的決定適用法律、法規正確。根據《發票協查管理辦法》第十五條第一款“有下列情形之一的,受托方應當按照《稅務稽查工作規程》有關規定立案檢查:(一)委托方已開具《已證實虛開通知單》的?!敝幎?,受托方稅務機關僅將委托方開具的《稅收違法案件協查函》以及《已證實虛開通知單》作為線索,對涉案企業開展立案檢查,然后根據企業的稅務違法情況作出處理,《已證實虛開通知單》作為稅務機關內部流轉的文書,并未對管理相對人的合法權益造成直接損害,不具有可訴性,不屬于行政復議的受案范圍?!多嵵菔袊叶悇站?稽查局)稅收違法案件協查回復函》的內容表明,鄭州市國家稅務局(稽查局)(以下簡稱鄭州市稽查局)已對被答辯人立案檢查;鄭州市稽查局僅將玉林市國家稅務局稽查局開具的《已證實虛開通知單》作為涉嫌稅務違法行為的線索,對被答辯人開展立案檢查,再根據立案檢查情況作出相應的稅務處理。因此,根據《中華人民共和國行政復議法》第六條的規定,《已證實虛開通知單》不屬于行政的復議的受案范圍。(三)答辯人作出2號《決定書》符合法定程序。根據《中華人民共和國行政復議法》第十七條、第二十二條以及《稅務行政復議規則》第四十四條、第四十五條等規定,答辯人在行政復議過程中遵循了法定的辦案程序和時限,沒有違反行政程序的行為。請求:駁回再審申請人的再審訴訟請求,維持一審、二審判決。

本院認為:根據《發票協查管理辦法》第二條、第七條、第九條第一款的規定,《稅收違法案件協查函》是查辦稅收違法案件的稅務稽查局將需異地調查取證的發票委托有管轄權的稅務稽查局開展調查取證的相關活動的委托協查函,《已證實虛開通知單》屬于《稅收違法案件協查函》的具體內容或附件,是異地稅務機關之間的內部公文,是行政行為之間確立委托協查關系的文件以及協查的工作內容,僅供稅務機關內部使用,其性質顯屬內部行政行為。

根據《發票協查管理辦法)》第十五條第一款“有下列情形之一的,受托方應當按照《稅務稽查工作規程》有關規定立案檢查:(一)委托方已開具《已證實虛開通知單》的?!敝幎?,委托方開具的《已證實虛開通知單》是稅務機關應當按照《稅務稽查工作規程》有關規定立案檢查的情形之一。從《已證實虛開通知單》的內容看,其只能證明委托方查處的發票屬于虛開,并不能當然證明該發票的相關方具有稅務違法行為。只有稅務機關按照《稅務稽查工作規程》立案檢查作出的相關處理決定才能明確行政相對人的具體權利義務,才對行政相對人產生實際影響。本案中,雖然再審申請人河南藥材集團公司所在地的稅務機關作出的稅務處理決定明確涉案《已證實虛開通知單》是其作出補繳稅款及收取滯納金決定的證據,但是對再審申請人作出權利義務要求的是處理決定,涉案《已證實虛開通知單》作為定案證據,是作出處理決定的稅務機關根據其職責作出的,當事人如對稅務機關以涉案《已證實虛開通知單》作為定案證據有異議,可以通過對處理決定提出異議解決。

因此,《已證實虛開通知單》作為稅務機關內部流轉的文書,未對相關方的權利義務進行具體設定,不必然或直接對相關方產生實際影響。被申請人玉林市稅務局及一、二審法院認為再審申請人對涉案《已證實虛開通知單》的復議申請不屬于行政復議的受案范圍,有事實和法律依據。

綜上,再審申請人河南藥材集團公司申請再審的理由不成立,不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形,依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規定,裁定如下:

駁回河南省醫藥藥材集團有限公司的再審申請。

審 判 長 韋威助

審 判 員 宋玉杰

審 判 員 黃碧輝

二〇一九年十一月二十二日

法官助理 宋丹丹

書 記 員 劉陽英

http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=b4b820901cd3427c9f22ab9800354888



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